Quelles difficultés doit surmonter la coordination des politiques économiques dans l'Union Européenne ?
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Le degré élevé d'ouverture des économies européennes, et le fait qu'elles partagent avec l'euro une même monnaie, rendent nécessaires une assez forte coordination des politiques économiques. Le simple fait de réagir à un ralentissement de la croissance par une relance de la demande, par exemple, est inutile et nuisible si nos voisins ne font pas la même chose et n'achètent pas davantage nos produits en même temps que nous augmentons notre consommation des leurs. Pourtant cette coordination pose des problèmes, y compris entre les gouvernements nationaux et les institutions européennes comme la Banque Centrale. Quelles sont les difficultés qui doivent être surmontées en la matière ?
1/ La coordination par les règles a ses limites, de même que celle par la négociation
a) Qu'est-ce que la coordination par les règles et par la négociation dans l'UE ?
Les décisions de politique économique d'un gouvernement national ont des effets indirects sur les autres pays de l'UE. Afin d'éviter que les choix faits d'un Etat à l'autre aient des effets contradictoires, la première solution a été d'inscrire dans les règles de l'UE des principes comme le Pacte de Stabilité. Celui-ci énonce par exemple qu'aucun Etat membre de la zone euro ne doit avoir durablement un déficit public supérieur à 3% de son PIB. Il s'agit d'un exemple de coordination par les règles. Des sanctions sous forme d'amendes sont théoriquement prévues.
A cela s'ajoute une coordination par la négociation. Les ministres des finances de l'ensemble des pays membres de l'UE se réunissent ainsi au moins une fois par mois pour débattre des sujets économiques et financiers de l'UE : c'est ce qu'on appelle le conseil ECOFIN. Les ministres en question discutent à cette occasion, bien entendu, des politiques économiques suivies dans chaque pays et ils peuvent prendre des engagements les uns envers les autres. Ils vérifient aussi le respect des règles comme le pacte de stabilité. Ces discussions peuvent également avoir lieu au niveau des chefs d'Etats ou de gouvernements.
b) Pourquoi la coordination par les règles et celle par la négociation ont chacune des problèmes d'efficacité ?
La coordination par les règles suppose d'abord que les principes choisis puissent rester assez stables une fois qu'ils ont été définis. Une règle qu'il faut rediscuter trop souvent ne peut pas jouer son rôle. Or les circonstances économiques peuvent changer de façon assez imprévisible. Les règles peuvent ainsi se retrouver rapidement inadaptées et avoir plus d'inconvénients que d'avantages. Soit on les maintient alors et elles aggravent les problèmes, soit on doit les renégocier trop souvent et ce ne sont plus vraiment des règles. La crise de 2008, par exemple, a obligé à renégocier en profondeur le pacte de stabilité décidé en 1997.
Le problème de toute négociation, d'autre part, c'est que les différents participants sont rarement sur un pied d'égalité. Sans arbitre capable de faire respecter un accord, il est difficile de faire vraiment prévaloir dans ce cas l'intérêt général, pour obtenir ensuite une véritable adhésion de tous aux décisions. Avant même la crise de 2008, la France et l'Allemagne s'étaient permis de dépasser trois années de suite, entre 2002 et 2004, le déficit public maximum de 3% du PIB. Compte tenu de l'importance de leurs économies, le conseil ECOFIN ne pouvait pas vraiment décider de les sanctionner : cela aurait posé des problèmes à tous les autres pays.
2/ Les coordonnateurs européens sont moins légitimes et moins financés que les gouvernements nationaux coordonnés
a) Pourquoi les institutions européennes manquent d'un véritable arbitre légitime ?
Le lien entre les membres des gouvernements nationaux et le suffrage universel n'est pas direct mais presque. Ils ont dû obtenir au moins une fois un vote favorable des représentants du pouvoir législatif dans leur pays. Or les députés sont eux-mêmes élus, dans tous les Etats membres de l'UE, au suffrage direct. Les ministres qui participent au conseil Ecofin ont donc chacun une forte légitimité nationale. Mais aucun n'a autant de légitimité pour incarner l'UE, et faire prendre ainsi des décisions majoritaires dans le sens de l'intérêt général européen. La présidence des réunions du conseil ECOFIN est assurée à tour de rôle par le ministre de l'économie d'un des pays européens tous les six mois.
A part la Banque Centrale (BCE), qui décide seulement la politique monétaire, les autres institutions européennes comme le Parlement européen (qui vote les lois européennes) ou la Commission (qui les applique), n'ont pas le pouvoir de prendre des décisions contraires à celles du conseil de l'UE. Le conseil co-décide les lois par exemple : c'est vrai dans le domaine économique comme dans les autres domaines. Or d'une part ses membres ont du mal à prendre une décision qui contrarie plusieurs gouvernements nationaux. D'autre part, quand des politiques budgétaires coordonnées sont vraiment décidées, celles-ci peuvent entrer en contradiction avec la politique monétaire de la BCE.
b) Pourquoi le budget européen est trop faible pour influencer les politiques nationales ?
Le budget de l'Union Européenne représente à peine plus de 1% du PIB de l'ensemble des pays membres. A titre de comparaison, le budget fédéral américain est de l'ordre de 20% du PIB des 50 Etats fédérés. Le budget du gouvernement français représente quant à lui environ 20% du PIB français, et si l'on ajoute la Sécurité Sociale et les dépenses publiques locales, on atteint en France la moitié du PIB.
Dans ces conditions, les autorités européennes n'ont pas les moyens d'organiser une redistribution des ressources suffisante pour influencer nettement les choix nationaux. Avec un budget européen plus élevé, il serait possible de compenser les effets négatifs, sur les économies d'un ou plusieurs pays, de certains efforts de coordination demandés aux gouvernements. Il faut toutefois noter que le tiers des dépenses de l'UE concerne l'aide aux régions en difficulté, ce qui n'est pas négligeable.
Conclusion La coordination des politiques économiques suivies par les pays membres de l'UE est donc réelle, mais limitée. Elle fonctionne grâce à la négociation organisée de façon régulière, dans le cadre des réunions du conseil Ecofin en particulier. L'accord de l'ensemble des pays sur un certain nombre de règles, au premier rang desquelles le pacte de stabilité, joue également un rôle important. Mais il manque un arbitre véritablement légitime avec des moyens budgétaires suffisants. Sans réforme des institutions de l'UE, la question posée est celle de la viabilité du modèle européen à long terme. Il a survécu au choc de la crise de 2008, mais la croissance économique est restée depuis assez décevante en Europe, en comparaison de celle des Etats-Unis ou des pays émergents.