L'importance croissante de la logique d'assistance, par rapport à celle de l'assurance obligatoire, menace-t-elle la cohésion sociale ?


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En France, la protection sociale ne repose pas seulement sur les caisses de la sécurité sociale, alimentées par les cotisations sociales obligatoires, selon une logique d’assurance qui couvre les risques liés à la vieillesse, à la maladie, ou à la naissance d’enfants. Elle inclut aussi les prestations versées par l’Etat ou les collectivités locales en faveur des plus démunis, comme le Revenu de Solidarité Active (RSA, ex-Revenu Minimum d’Insertion ou RMI). Ces prestations dites « d’assistance » ou « d’aide sociale » sont payées grâce aux impôts. A cela s’ajoute les régimes d’assurances facultatives comme les mutuelles, financées par des cotisations volontaires. Cependant, la part des régimes d’assurance obligatoire est de très loin la plus importante : si aux caisses de sécurité sociale proprement dites (CNAM, CNAV, et CAF) on ajoute l’assurance-chômage, qui est gérée à part par l’UNEDIC, on dépasse 80% du montant total des prestations de protection sociale versées chaque année en France. Or la sécurité sociale et l’assurance-chômage représentent environ un quart du PIB. La volonté politique, depuis une vingtaine d’années, de limiter la hausse des prélèvements obligatoires ou même de les faire baisser, conduit ainsi à réduire peu à peu la portée des assurances sociales obligatoires. La durée de cotisation à l’assurance-vieillesse a été allongée, le remboursement de certains médicaments a diminué. Si cette logique de réduction des assurances sociales obligatoires allait beaucoup plus loin,  les dispositifs d’assistance seraient amenés à prendre le relais des assurances sociales car ils représentent un filet de sécurité minimum. Mais cela ne signifierait-il pas une aggravation des inégalités, donc une menace pour la cohésion sociale ?

1/ Bien que la sécurité sociale ne soit pas un système parfaitement égalitaire, elle fait partager aux Français un mode de vie qui contribue à la cohésion nationale


 a) Pourquoi la protection sociale française reste-t-elle assez corporatiste et inégalitaire, malgré sa prétention à l’universalité ?

Pour des raisons historiques, la protection sociale repose en France comme en Allemagne sur le principe de l’assurance obligatoire, appelé aussi système de Bismarck, avec des cotisations liées aux salaires. Cela le distingue du système de Beveridge appliqué au Royaume-Uni ou dans les pays scandinaves, dit « universaliste » car tous les citoyens ont droit aux mêmes prestations payées grâce aux impôts. Les droits sociaux d’une personne découlent ainsi principalement, en France, de son métier (parfois, dans le cas de l’assurance maladie, du métier du conjoint, du père ou de la mère) : c’est un système  « corporatiste ».

Cela a pour conséquence, notamment, que le montant d’une retraite peut varier beaucoup selon l’ancien métier exercé.  Même si la réforme de 2003 a rapproché le système de la fonction publique de celui du secteur privé, certains systèmes de retraite restent plus généreux que d’autres, selon les types d’employeurs notamment.


 b) Quelle importance a en France le système d’assurances obligatoires, du point de vue de la redistribution et de l’identité nationale ?

Entre 1945 et le milieu des années 80, la Sécurité Sociale a nettement amélioré la situation des populations  qui étaient auparavant les plus exposées  aux risques sociaux : les personnes âgées et les travailleurs les moins payés. L’assurance-maladie et les systèmes de retraites ont été généralisés à l’ensemble des professions en 1945, et progressivement le montant des pensions versées a augmenté pendant la quarantaine d’années qui ont suivi, au fur et à mesure que s’accroissait la proportion de retraités autorisés à prendre leur retraite à taux plein, avec la durée de cotisation nécessaire.

La redistribution aux catégories les plus fragiles d’une partie des revenus, sous forme de prestations financées par des prélèvements obligatoires, a donc permis de faire disparaître des inégalités révoltantes, en particulier l’inégalité devant la possibilité de se faire soigner. Cette réduction des inégalités les plus criantes a favorisé la cohésion de la société française.  Mais la Sécurité Sociale y contribue aussi en faisant partager aux Français des habitudes de vie. Leurs comportements d’épargne ne sont pas dictés par la crainte des risques sociaux, et tous se soumettent régulièrement aux mêmes formalités pour bénéficier du système.


2/ Si la logique d’assistance aux plus démunis peut dans certains cas être préférée à celle des assurances obligatoires, sa généralisation nuirait profondément à la solidarité sociale


 a) Comment une partie des ressources consacrées aux assurances sociales pourrait peut-être mieux servir l’objectif de solidarité ?

Il existe depuis déjà longtemps en France des mesures de protection sociale qui suivent une logique d’assistance. C’est le cas du minimum-vieillesse, depuis 1956 : son but est de ne pas laisser sans revenus les personnes trop âgées pour pouvoir travailler, et n’ayant pas assez cotisé pour bénéficier du système d’assurance obligatoire, lié à l’exercice d’un métier déclaré. Mais depuis une vingtaine d’années, les assurances obligatoires deviennent moins généreuses tandis que les dispositifs d’assistance ont tendance à se développer : création du RMI en 1989, de la couverture médicale universelle (CMU) en 2000, notamment.

Cette évolution vers une part croissante de logique d’assistance, dans la protection sociale française, peut se justifier. Les assurances obligatoires profitent en effet aussi bien aux catégories aisées qu’aux plus modestes, et leur coût augmente à cause du vieillissement et de la hausse de la durée de vie. Or il faut dégager des moyens pour mieux couvrir de nouveaux risques sociaux, comme l’exclusion, ou la dépendance des individus âgés. Une des solutions, à moins d’accepter une forte hausse des prélèvements obligatoires, est de diminuer la protection des personnes lorsqu’elles peuvent faire face à un risque par leurs propres moyens.


 b) Pourquoi la remise en cause générale du principe de l’assurance sociale obligatoire menacerait-elle gravement le lien social ?

Malgré la part croissante de la logique d’assistance dans le système français de protection sociale, la logique d’assurance est encore largement prédominante, et a toutes les raisons de le rester longtemps. Le RSA, qui est le dispositif d’assistance le plus cher, représente ainsi un coût annuel inférieur à 3% du montant total des dépenses sociales. Compte tenu des montants en jeu, il serait impossible de rapprocher significativement les dépenses d’assistance du niveau de celles des assurances obligatoires, en faisant baisser ces dernières au détriment des classes moyennes.

Une telle évolution ne serait pas acceptée par la population. Une baisse très importante des prestations d’assurances obligatoires ne serait d’abord pas possible sans qu’éclatent des mouvements sociaux qui paralyseraient l’activité économique du pays pendant des semaines. Mais à supposer qu’elle aboutisse, il est peu probable que les économies ainsi réalisées permettent de financer des mesures d’assistance vraiment généreuses : la plupart des citoyens écartés de la protection sociale ne soutiendraient pas les élus politiques qui leur proposeraient de payer pour venir en aide à d’autres. D’où une progression des inégalités, et donc de la violence


Conclusion   Dans un contexte de rapide croissance des dépenses et de faibles possibilités d’augmenter les recettes, la protection sociale française semble s’orienter vers une diminution des prestations versées par les régimes d’assurances obligatoires. Face aux risques sociaux, certaines dépenses sont laissées à la charge des assurés ou des assurances privées., de façon à ce que les dépenses publiques puissent se concentrer sur l’assistance aux plus démunis avec des dispositifs comme la CMU ou le RSA. Mais cette évolution n’a pas été assez loin pour remettre en cause, jusqu’à présent, les caractéristiques fondamentales du système français, qui reste essentiellement fondé sur la logique d’assurance. Une transition brutale vers un système d’assistance pure et simple représenterait une telle menace pour la cohésion sociale qu’elle est tout simplement inenvisageable. Et il est difficile d’évaluer, plus modestement, la limite de ce qui serait socialement acceptable, dans un nouveau dosage entre assurance et assistance.